Соотношение национального и международного права в деятельности международных институтов
Многие международные институты в своих уставах сочетают оба эти принципа. При этом они учитывают характер принимаемых поправок: накладывают они обязательства на государства членов или же не накладывают. Если они не связывают государства новыми обязательствами, то вступают в силу после одобрения их двумя третями членов. А если связывают, то после одобрения таким соотношением голосов на конференции (иногда требуется одобрение пяти шестых или трех четвертей членов института) поправки должны быть еще ратифицированы законодательными органами оговоренным в самих договорах числом государств-членов. После этого в одних случаях они становятся обязательными только для тех, кто их одобрил и ратифицировал, в других – для всех членов международного института.
В конце XX в. появились новые критерии вступления в силу международных соглашений и поправок к ним. В 1992 г. ГА ООН приняла «Рамочную конвенцию об изменении климата». Конвенция исходит из признания того, что глобальный климат должен быть защищен для пользы ныне живущих и будущих поколений людей. На развитые страны возлагается обязанность предпринять все необходимые шаги для предотвращения негативного влияния на климат, поскольку большинство вредных для экологии газов поступает в атмосферу из этих стран. Первое пятилетие реализации Конвенции показало ее неэффективность. Поэтому в конце 1997 г. на третьей конференции государств-участников Конвенции в г. Киото (Япония) был принят Протокол к ней («Киотский протокол»), который установил количественные обязательства стран по ограничению поступления парниковых газов в атмосферу. Протокол мог вступить в силу только после ратификации его 55 странами, в том числе и теми, которые ответственны за 55% выбросов в 1990 году. То есть критерием вступления соглашения в силу становится не только число ратифицировавших государств, но и объем загрязняющих атмосферу выбросов. Это привело к тому, что без ратификации Протокола США и Россией или США и Китаем он не мог вступить в силу.
Государства-члены международных институтов часто выступают против принятия тех или иных поправок и отказываются ратифицировать принятые поправки. В принципе каждое государство суверенно в решении таких вопросов. Но, с другой стороны, не может считаться нормальным положение, когда одно или несколько государств встают на пути абсолютного большинства государств при решении глобальных проблем и получают возможность навязывать им свою волю. Поэтому практика международных институтов выработала разные варианты выхода из таких положений. На сегодняшний день их три.
Во-первых, несогласные с желанием конституционного большинства государств решать те или иные проблемы посредством международного института должны или могут добровольно выйти из этих институтов.
Во-вторых, государства-члены института делают оговорки о том, что они не берут на себя новых обязательств, но в то же время не будут препятствовать другим государствам при реализации их воли.
И, в-третьих, государства могут быть исключены из международной организации за систематическое невыполнение своих уставных обязательств.
Дело в том, что существуют обязательства, несоблюдения которых никак не допустимо. Так, устав организации Договора об Антарктиде требует единогласия при принятии поправок и обязательного исключения государств, не ратифицировавших принятых таким путем поправок.
Финансирование деятельности международных институтов. Деятельность любого института требует определенных расходов, а деятельность международных институтов – крупных расходов (оплата труда работников исполнительных органов, печатание документов института, проведение международных встреч, финансовая поддержка международных программ и мн. др.). Бюджет организации определяется руководящими органами и утверждается конференцией или ассамблеей государств-членов. В нем учитываются все необходимые расходы на оплату труда штата сотрудников международного института и для создания необходимых условий труда (помещения, оборудование, связь), а также на подготовку и проведение предусмотренных на предстоящий год мероприятий. В ООН эти подсчеты ведутся консультативным комитетом по административным и бюджетным вопросам, состоящим из представителей 9 государств, Пятым комитетом Генеральной Ассамблеи и утверждаются Генеральной Ассамблеей большинством в две трети голосов. В других институтах и специальных агентствах подсчет расходов доверяется руководителю исполнительного органа и утверждается на заседании руководящего органа.
Расходы распределяются между всеми членами международного института в виде взносов. Поскольку финансовые возможности государств не одинаковы, то они классифицируются по их платежеспособности. Для каждого класса устанавливается свой размер взносов. Причем само государство информирует институт о том, в качестве члена какого класса оно желает присоединиться к нему. Однако многие институты устанавливают фиксированные взносы в зависимости от уровня развития страны и ее материальных возможностей.
При определении суммы взноса государства ООН в начале своей деятельности исходил из ВНП страны. При учреждении ООН США взяли на себя обязательство нести основную часть расходов всемирной организации. После США крупнейшими плательщиками в фонды ООН являлись СССР, Англия и другие богатые в то время страны. Остальным государствам-членам ООН был установлен годовой взнос в размере 0,04 % стоимости их валового общественного продукта. США, исходя из своего финансового вклада в деятельность организации, пытались определить и ее политику. Поэтому в 1954 г. ГА ООН принимает правило, согласно которому одно государство не может нести более одной трети расходов этой организации. Согласно пункту 161 правил процедур ООН, размеры взносов для каждой страны устанавливаются ежегодно на Генеральной Ассамблее, беря за основу годовой бюджет самой Организации. Член ООН, за которым числится задолженность по уплате денежных взносов, лишается права голоса в Генеральной Ассамблее, если сумма задолженности равняется или превышает сумму взносов, причитающихся с него за два полных предыдущих года. Генеральная Ассамблея может, однако, разрешить такому члену участвовать в голосовании, если она признает, что просрочка платежа произошла по независящим от него обстоятельствам.
Расходы международных институтов делятся на ординарные и экстраординарные. Первые возлагались в начале на всех членов международных институтов, а вторые – лишь на участников организуемых ими встреч, конференций и симпозиумов, которые требовали дополнительных расходов. Однако в 1959 г. «активисты» международных институтов потребовали пересмотра этой нормы, заявив, что они пекутся не только о себе, организуя незапланированные встречи и обсуждая на них мировые проблемы.
В ООН есть также программы и расходы по ним, называемые «экстрабюджетными». Они формируются за счет добровольных взносов. Например, фонды в помощь детям, беженцам, жертвам стихийных бедствий и др. Сейчас добровольные пожертвования приветствуются многими международными институтами. Особую статью расходов ООН составляют расходы на «операции ООН по поддержанию мира» в различных странах. Поскольку не всегда подобные операции поддерживаются всеми членами ООН, некоторые государства отказываются нести соответствующие расходы. Так, например, СССР в свое время отказался нести расходы по операциям ООН в Конго, но Международный Суд вынес решение о том, что участвовать в возмещении этих расходов обязаны все государства-члены ООН.
Лига Наций.
Мировая война с ее ужасающими бедствиями и страданиями десятков миллионов людей усилила всеобщий интерес к всемирной организации, способной исключить повторение подобного. В годы войны в различных странах мира появились более 50 проектов такой организации, авторами которых являлись как отдельные люди и группы людей, так и общественные организации. Были разработаны и государственные проекты – английский, американский, французский, итальянский, бельгийский.
Английский проект, разработанный премьер-министром Южноафриканского Союза генералом Смэтсом, рассматривал планируемую организацию как правопреемницу «бесхозного» наследства Австрийской, Германской, Оттоманской и Российской империй. Колонии побежденных стран подлежали прямой аннексии победителями. В качестве исполнительно-контрольного органа проект Смэтса предусматривал Секретариат во главе с канцлером, имеющим право вмешиваться в дела других стран. Предполагалось учреждение Совета международной организации в составе пяти постоянных членов из победителей и нескольких непостоянных членов, а также создание Международного Суда.
Основные идеи американского плана всемирной организации были изложены в речи президента США В. Вильсона 8 января 1918 г., известной как «14 пунктов»Вильсона. В ней предлагалось учредить международную организацию по решению спорных вопросов и излагалось видение самим президентом путей решения проблем послевоенного мира. В течение 1918 г. Вильсон продолжал размышлять над своей программой послевоенного устройства и уточнять ее. Британский премьер-министр Ллойд Джордж в своих мемуарах о первой мировой войне писал, что у американского президента не было сколько-нибудь четкой программы, и он чуть ли не хватал идеи из английского и французского проектов. Это вряд ли соответствует действительности. Видимо, Ллойд Джордж просто ревновал к американскому президенту, которого везде в Европе встречали огромные массы людей с транспарантами «Слава Вильсону справедливому!».
Вудро Вильсон как известнейший на тот момент теоретик политики, крупнейший в мире авторитет по конституционному праву, конечно же, имел хорошо продуманный план действий, который он на первых порах, скорее всего, скрывал от Ллойд Джорджа, Ж. Клемансо и др.
Этот проект исходил из идеи превращения США, вышедших из войныокрепшими, в мирового арбитра и применения «доктрины Монро» к миру в целом. «То же самое, что эта доктрина дала западному миру, – считал президент США В. Вильсон, – Лига Наций сможет дать остальному миру». Новая мировая организация виделась ему как международный политико-экономический механизм, через который США смогут влиять на весь мир. Большое значение придавалось Вильсоном факту превращения США в кредитора почти всех ведущих стран мира того времени. Финансовое руководство миром, промышленное первенство и торговое превосходство на нашей стороне, говорил американский президент, и поэтому «все прочие страны будут взирать на нас как на руководителей и распорядителей».
Французский проект рассматривал Лигу Наций в качестве военно-политического механизма, системы, основанной на договорах между государствами мира. Этот проект наделял создаваемую универсальную организацию правом применения санкций к нарушителям международного порядка – дипломатических, юридических, экономических и военных.
Предложение Вильсона начать работу Парижской мирной конференции с вопроса об универсальной организации было отклонено его партнерами. Решили рассматривать проблему Лиги Наций как часть мирного договора и послевоенного устройства мира. Сформированная Парижской конференцией комиссия по выработке Устава Лиги Наций во главе с В. Вильсоном, названным «отцом Лиги Наций», изучила и обобщила все имевшиеся к тому времени проекты и разработала проект Пакта (Устава) Лиги Наций. В марте 1919 г. Вильсон вернулся в США, чтобы согласовать с Конгрессом основные идеи документа. Это было необходимо не только потому, что таково требование Конституции США, но и потому, что после выборов в ноябре 1918 г. Демократическая партия потеряла контроль над Сенатом. Оппоненты Вильсона возглавили сенатскую комиссию по иностранным делам, которая поставила под сомнение законность членства США в глобальной организации, поскольку это, по их мнению, противоречило «доктрине Монро». Уместно вспомнить, что согласно этой доктрине, выдвинутой президентом США Д. Монро в 1823 г., европейские государства не должны были вмешиваться в дела американского континента, а США – в дела за пределами своего континента.
Вернувшись в середине апреля на Конференцию, Вильсон в ходе множества встреч, переговоров и компромиссов добился согласия включить пункт о признании «доктрины Монро» в Устав Лиги. Его Статья 21 гласила: «международные обязательства, такие как договоры о третейском разбирательстве, и ограниченные пределами известных районов соглашения, как доктрина Монро, которые обеспечивают сохранение мира, не рассматриваются как несовместимые с каким-либо из постановлений настоящего статута».
28 апреля 1919 г.Устав Лиги Наций был единогласно одобрен мирной конференцией. Согласно Уставу, Лига Наций являлась международной организацией по поддержанию мира между народами. Ее члены делились на три группы: 1. Страны Антанты и ее союзницы – учредители Лиги Наций. 2. Приглашенные и нейтральные государства. 3. Германия и ее союзницы. По настоянию Франции, Германии как главной виновнице мировой войны было отказано в членстве в Лиге Наций до 1926 г. Союзницы Германии могли стать членами этой международной организации только с согласия двух третей ее членов. 28 государств являлись членами Лиги Наций на всем 26 летнем протяжении ее деятельности. Еще 35 государств становились ее членами кратковременно. Высшим органом Лиги Наций являлась ежегодно собиравшаяся на свои сессии Ассамблея, а в период между сессиями – Совет Лиги. Ассамблея созывалась в сентябре каждого года в Женеве. Совет Лиги Наций собирался три раза в год для обсуждения политических вопросов и путей разоружения. Первоначально Совет состоял из представителей «основных» членов (Великобритания, Италия, Франция и Япония), являвшихся постоянными, и четырех «остальных», избираемых Ассамблеей на трехлетний срок. Для принятия решений по принципиальным вопросам и Ассамблее и Совету требовалось единогласие.
Лига Наций наделялась правом применять санкции к нарушителям мира при условии признания «акта агрессии против всех других членов Лиги». Но, поскольку не существовало согласованного мнения о том, что следует понимать под агрессией, это право не могло быть осуществлено, и Лига Наций вынуждена была ограничиваться увещеваниями. Как едко писал Черчилль в своих воспоминаниях, ею посылались одна, другая, третья телеграмма виновникам с увещеванием, и последняя – с предупреждением, что более телеграмм не будет. На большее она не была способна, если бы даже хотела. Французская делегация предлагала создать военный орган при Совете и сформировать вооруженные силы Лиги Наций, но соперничавшие между собой державы на это не согласились, боясь усиления влияния одной из них.
Главным исполнительным органом Лиги Наций являлся Секретариатво главе c Генеральным секретарем.
В 1920 г. была учреждена мандатная системаЛиги Наций. Мандаты на управление «нецивилизованными народами» бывших Германской и Оттоманской империй с целью подготовки их к самоуправлению были переданы Англии, Франции, Бельгии и другим странам. Были установлены три категории мандатов, передаваемых странам победительницам, в зависимости от географического расположения территорий, а также уровня политического и экономического развития проживающих там народов.
Категория А – мандаты на колониальные владения бывшей Оттоманской империи (Ирак, Сирия, Ливан и Палестина). Они считались достаточно подготовленными для самостоятельности, но какое-то время еще должны были находиться под контролем той или иной великой державы, чтобы «окончательно дозреть» для получения независимости. Ирак и Палестина (куда, в свою очередь, входили Иордания и Израиль) были переданы под управление Великобритании, а Сирия и Ливан – под управление Франции. Все подмандатные территории этой группы должны были получить полную независимость к 1949 г.
В категорию B были включены мандаты на германские колонии в Африке (Танганьика, части Того, Камеруна и Руанда-Урунди). Государства-мандатарии осуществляли здесь всю власть и управление, но с обязательством уважать некоторые права коренных народов. Танганьика передавалась Великобритании, большая часть Камеруна и Того – Франции, а Руанда и Урунди (ныне Бурунди) Бельгии.
Наконец, мандаты категории C, обладатели которых управляли подмандатными территориями как частями своих собственных государств. Это – острова Тихого океана и Юго-Западная Африка (Намибия), находившиеся до сих пор под контролем Германии. Юго-Западная Африка переходила к Южно-Африканскому Союзу, Новая Гвинея – к Австралии, острова Западные Самоа – к Новой Зеландии, острова к северу от Экватора в западной части Тихого океана – к Японии, и острова Науру – под совместный мандат Австралии, Англии и Новой Зеландии.
Мандатарии обязаны были периодически отчитываться перед Лигой Наций о выполнении ими своей «священной миссии». Однако Постоянная мандатная комиссия Лиги не обладала никакими практическими возможностями контролировать поведение государств-мандатариев. Деление Лигой Наций народов мира на «цивилизованные» и «нецивилизованные» было охарактеризовано известным экономистом М. Кейнсом как «Соломонов суд с ослиными ушами».
Постепенно стала складываться система структур Лиги Наций: Международная организация труда, Постоянная палата Международного Суда, Совет по опеке, Международная организация здравоохранения, Организация по вопросам беженцев, Комиссия по разоружению и др.
Таким образом,был сделан один из первых и очень важных шагов по пути объединения усилий всех народов мира для коллективного решения встающих перед человечеством задач.