Место земельного права в системе права Республики Беларусь. Соотношение земельного права с другими отраслями права

Будучи составной частью национальной системы права, земельное право находится в тесной взаимосвязи и взаимодействии с другими отраслями права, поскольку при реформировании политического, социально-экономического и земельного строя Республики Беларусь появились совершенно новые подходы к вопросу о месте земельного права в системе права страны.

В период господства в юридической науке советской правовой доктрины земельное право рассматривалось и как самостоятельная отрасль права [В юридических вузах СССР в 20-е годы прошлого века изучался курс земельного права, а правовые вопросы колхозного строительства были включены в курс кооперативного права], и как подотрасль колхозного права [К примеру, с 1930 по 1938 г. в учебных планах высших юридических учебных заведений СССР предусматривалось преподавание курса земельно-колхозного права. С 1938 по 1982 г. учебный курс земельно-колхозного права был разделён на две учебные дисциплины]. После 1982 г. на юридических факультетах страны вместо учебной дисциплины «Колхозное право» стал преподаваться учебный курс «Советское сельскохозяйственное право». В изданном в 1985 г. первом учебнике по сельскохозяйственному праву профессор М.И. Козырь рассматривает земельное право как подотрасль сельскохозяйственного права [Сельскохозяйственное право / под ред. проф. М.И. Козыря, проф. В.В. Петрова. –М., 1985. – С. 3–25]. Несколько позже в науке земельного права стала возобладать точка зрения, в соответствии с которой земельное право рассматривалось как подотрасль аграрного права [Аграрное право: учебник / под ред. Г.Е. Быстрова, М.И. Козыря. – М. : Юрид. лит-ра, 1996. – С. 18-24].

С появлением в системе права новой отрасли «Экологическое право» отдельные правоведы-экологи тут же поспешили определить место земельному праву как составной части системы экологического права. Так, в учебнике «Экологическое право России» излагается позиция, в соответствии с которой объектами экологических отношений являются природные среды и ресурсы, включая землю, а экологическое право определяется как комплексная отрасль, составной частью которой является земельное право [Ерофеев, Б.В. Экологическое право России: учеб. для юрид. вузов / Б.В. Ерофеев. – М. : БЕК, 1995. – С. 41]. Аналогичной точки зрения придерживается и российский учёный профессор И.О. Краснова. Земельное право, по её мнению, будет правильно именовать подотраслью экологического права, поскольку свобода владеть, пользоваться и распоряжаться землёй ограничивается интересами охраны окружающей среды, связанными с недопущением экологического ущерба. Вместе с тем зависимое место земельного права как подотрасли экологического права не препятствует выделению земельного права в качестве самостоятельной учебной дисциплины либо самостоятельного направления научных исследований [Краснова, И.О. Земельное право: элементарный курс / И.О. Краснова. – М. : Юристъ, 2001. – С. 20–21].

С такой же лёгкостью можно было определить земельное право как подотрасль конституционного (государственного) права, поскольку землю можно рассматривать как территорию. А территория – это пространственный базис и характерный признак, присущий государству.

Поскольку земельные отношения распались на регулируемые гражданским и административным правом, считает В.А. Дозорцев, то основания для признания земельного права самостоятельной отраслью перестали существовать, а земля попала в сферу действия гражданского права, являясь объектом экономического оборота [Дозорцев, В.А. Проблемы совершенствования гражданского права Российской Федерации при переходе к рыночной экономике / В.А. Дозорцев // Государство и право. – 1994. – № 1. – С. 26]. Профессор Е.С. Болтанова полагает, что современное земельное право «...представляет собой частнопубличную отрасль права» [Болтанова, Е.С. Земельное право: курс лекций / Е.С. Болтанова. – 2-е изд. – М. : ИНФРА-М, 2005. – С. 20–21].

Вместе с тем широкое распространение получила и научная позиция, в соответствии с которой земельное право признаётся самостоятельной отраслью, стоящей в одном ряду с государственным (конституционным), гражданским, административным, трудовым, экологическим и другими отраслями права. Так, профессор В.В. Петров отграничил земельное право от других отраслей права и тем самым определил его место в системе права как самостоятельное [Земельное право России: учебник (для вузов) по специальности «Правоведение» / Моск. гос. ун-т им. М. В. Ломоносова. – М. : Зерцало, 1998. – С. 36–43]. «Земельное право, – утверждает профессор Ю.Г. Жариков, – занимает самостоятельное место в общей системе права, поскольку оно направлено на регулирование конкретного по своей сущности вида общественных отношений, т.е. земельных отношений» [Жариков, Ю.Г. Система земельного права и земельного законодательства / Ю.Г. Жариков // Земельное право: учебник / под ред. С.А. Боголюбова. – М. : ООО «ТК Велби», 2002. – С. 12]. Такой же позиции придерживается и белорусский учёный Н.Г. Станкевич [Станкевич, Н.Г. Земельное право Республики Беларусь: учеб. пособие / Н.Г. Станкевич. – Минск : Амалфея, 2000. – С. 14; Станкевич, Н.Г. Земельное право: учеб. пособие / Н.Г. Станкевич. – Минск : Книжный Дом, 2003. – С. 15].

Проводимые после 1991 г. реформы в земельных отношениях, в основу которых положены ликвидация монополии государственной собственности на землю и принципа бесплатного землепользования, установление множественности форм земельной собственности, включение земли в систему рыночных отношений, вызвали существенные изменения как в сфере соотношения методов регулирования земельных отношений, так и в сфере соотношения земельного права с другими отраслями национальной системы права.

Исходные положения общей теории права определяют, что самостоятельность отраслей права в целом составляют три важнейших элемента:

1) предмет;

2) метод правового регулирования;

3) нормативная правовая база.

В этой связи соотношение отраслей права следует проводить прежде всего по указанным элементам.

По своей предметной характеристике земельное право отграничивается от конституционного, гражданского, административного и других отраслей права. Оно имеет свой предмет общественных отношений – земельные отношения. Земельные отношения представляют собой устойчивые, юридически значимые связи между субъектами права, возникающие в процессе их взаимодействия по поводу использования земель, их охраны, государственного управления в области использования и охраны земель, приобретения прав на земельные участки. Таким образом, земельные отношения возникают во всех сферах, где отношения между субъектами права складываются по поводу земли и земельных участков, независимо от того, какими нормативными актами регулируются эти отношения.

Земельное право имеет, как отмечалось выше, обладающие своей спецификой и особенностями методы правового регулирования, включающие определённые приёмы, средства и способы воздействия на земельные отношения.

Наконец, земельное право как отрасль права имеет обширную нормативную правовую базу, которая содержится в установлениях Конституции, Кодекса о земле 2008 г., многочисленных законах Республики Беларусь, декретах и указах Президента, постановлениях правительства, иных республиканских органов государственного управления.

Таким образом, земельное право содержит все указанные выше составные элементы, позволяющие относить его к числу самостоятельных отраслей в национальной системе права.

Нормы земельного права находятся в органическом единстве с конституционным правом, нормы которого закладывают основополагающие принципы всех отраслей системы права. Конституционные нормы являются правовым фундаментом государственной и общественной жизни, основным источником национальной правовой системы. Они определяют конституционный строй, главные устои государства и обеспечивают своими предписаниями и установлениями их стабильность и надёжную защиту, закрепляют политический и идеологический плюрализм, а также правовой статус человека и гражданина. Конституция Республики Беларусь устанавливает руководящие начала земельной политики государства. Применительно к земельному праву такими установлениями являются многообразие форм земельной собственности, признание права частной собственности на землю физических и юридических лиц и др. Развивая конституционное положение о том, что государство осуществляет контроль за рациональным использованием природных ресурсов в целях защиты, улучшения условий жизни, а также охраны и восстановления окружающей среды (статья 46), в земельное законодательство включили ряд норм, определяющих, например, особый порядок изъятия и предоставления земель, вопросы охраны и воспроизводства земель и др. Право граждан иметь в собственности землю относится к конституционным правам и свободам человека и гражданина. Положения Конституции Республики Беларусь о том, что раздел II Основного Закона страны «Личность, общество, государство», в котором закреплены основные права и свободы человека и гражданина, может быть изменён в соответствии со статьёй 140 Конституции только через референдум, являются гарантией незыблемости права собственности на землю.

Следовательно, сфера конституционной регламентации и конституционные принципы имеют всеохватывающее свойство и характер, которыми не обладает ни одна другая отрасль права.

При регулировании земельных отношений с учётом особенностей земельного и иного природоресурсного законодательства зачастую применяются нормы гражданского права. Взаимосвязь земельного права с гражданским правом вызвана определённым сходством предмета правового регулирования данных отраслей права. Предметом гражданского права являются имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. В наиболее общей форме их можно определить как общественные отношения, складывающиеся по поводу имущества [Термин «имущество» употребляется в гражданском праве в нескольких значениях: как совокупность вещей; как совокупность вещей и имущественных прав; как совокупность вещей, прав и обязанностей субъекта]. Нормы гражданского права определяют правовой статус участников гражданско-правового оборота, правовой режим имущественных прав, правила совершения сделок и др. Все эти нормы применяются при регулировании имущественных отношений, связанных с землёй.

Предметом же земельного права являются земельные отношения, которые представляют собой комплекс имущественных и управленческих отношений, складывающихся в области управления, использования и охраны земель. Имущественный характер земельных отношений признавался даже некоторыми учёными-правоведами советского периода – С.Н. Братусем, Ю.Г. Жариковым, Н.Т. Осиповым, В.Ф. Яковлевым. Наибольшее соприкосновение земельного и гражданского права происходит в сфере регулирования имущественных отношений, возникающих в области использования земли (отношения собственности и иных вещных прав на землю, обязательственные отношения и др.). Вместе с тем указанные виды общественных отношений, несмотря на их известную близость, далеко не тождественны. Земельное и гражданское право имеют существенные различия по предмету, методу правового регулирования, содержанию и направленности. Осуществляемое гражданским правом регулирование отношений направлено на защиту частных интересов обладателей имущественных прав, а регулирование имущественных отношений, связанных с землёй, – на сочетание частных интересов обладателей прав на земельные участки и общественных интересов, связанных с использованием и охраной земли. В основе гражданского и земельного права заложен различный подход к земле: гражданское право рассматривает земельные участки прежде всего как недвижимость и основывается на обеспечении свободы имущественных прав, а земельное право учитывает социальную значимость земли, направленную на обеспечение её рационального использования и охраны как основы жизни и деятельности человека. Гражданское право базируется на обеспечении свободы имущественных прав, а земельное право – на обеспечении рационального использования и охраны земли.

Особенностью предмета земельного права является то, что, с одной стороны, земельные имущественные отношения могут в определённой части регулироваться нормами гражданского законодательства. Очевидно, поэтому для разрешения возможных коллизий между нормами земельного и гражданского права статья 2 (часть вторая) Кодекса Республики Беларусь о земле от 23 июля 2008 г. установила, что нормы гражданского и другого законодательства, регулирующие земельные отношения, применяются к этим отношениям, если иное не предусмотрено законодательством об охране и использовании земель.

Взаимосвязь земельного и административного права также вызвана сходством предмета правового регулирования данных отраслей. Предметом административного права являются общественные отношения, которые возникают в процессе организации и деятельности органов государственного управления. В отличие от административного земельное право определяет содержание деятельности республиканских и местных органов управления, направленное прежде всего на обеспечение рационального использования и охраны земли, а также выполнение специфических функций по управлению земельными ресурсами (ведение государственного земельного кадастра, осуществление мониторинга земель, проведение землеустройства и оценки земель и др.). Наиболее тесно земельное и административное право взаимодействуют в части регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере управления земельным фондом страны, для которых характерен императивный метод правового воздействия. Для регулирования земельных отношений применяется метод административного права с его властными предписаниями, например, о порядке государственной регистрации земельных участков, об особом режиме их использования и т.д.

Земельное право находится в теснейшей и неразрывной связи с экологическим правом. Эта связь обусловливается положением земли как элемента окружающей природной среды, находящейся в естественной и экологической взаимосвязи со всеми иными природными объектами и ресурсами. Земля представляет собой часть единого мира природы. Всеобщие экологические связи в природе настолько взаимосвязаны, что использование одного природного ресурса неминуемо влияет на состояние других природных объектов и природной среды в целом. Имеющее своей основной задачей организацию рационального использования и охраны земли как всеобщего средства производства, земельное право содержит нормы, устанавливающие правила экологической безопасности, обеспечивающие охрану земли как части окружающей среды. В этой связи земельные отношения регулируются с учётом экологических требований. В частности, охранительные нормы земельного законодательства содержат требования по соблюдению нормативов предельно допустимых концентраций вредных элементов в почве, экологические требования к размещению объектов и др. В то же время нормами экологического права регулируются вопросы обеспечения охраны экосвязей природных объектов, включая землю. По существу, идёт интенсивный процесс экологизации норм права, а земельно-правовое регулирование всё больше приобретает экологическую направленность. Вместе с тем различия между земельным и экологическим правом обнаруживаются, например, в том, что земельное право регулирует имущественные и экономические связи.

Земельное право находится в тесной связи с другими отраслями права – лесным, водным, горным правом, устанавливающими правовой режим различных природных объектов – лесов, вод, недр. Данные природные объекты неразрывно связаны с земной поверхностью, которая является важнейшей составной частью биосферы, вместилищем этих природных ресурсов. Использование природных ресурсов невозможно без использования земли. Являясь составной частью природоресурсового права как совокупности правовых норм, регулирующих отношения по использованию и охране земель, вод, недр, лесов, земельное право находится на вершине пирамиды указанных отраслей права в силу особого положения земли как естественной основы производства материальных благ и использования природных ресурсов. Лесное, водное и горное право вместе с земельным правом имеют схожие принципы и единство целей правового регулирования. Все эти отрасли права в комплексе призваны обеспечить рациональное и эффективное использование природных ресурсов в интересах человека, государства и общества. В то же время необходимость учитывать специфику каждого природного объекта дифференцирует правовое регулирование земельных, горных, водных и лесных отношений и наличие соответствующих кодифицированных актов: Кодекса о земле, Кодекса о недрах, Водного кодекса, Лесного кодекса.

Наиболее тесная связь земельного права установлена с лесным правом. Лес располагается на земной поверхности. Вместе с землёй он представляет собой часть единого природного комплекса лесной экосистемы. В своё время Лесной кодекс РСФСР рассматривался как продолжение Земельного кодекса [Постановление ВЦИК от 30 октября 1922 г. «О введении в действие Земельного кодекса» // СУ РСФСР. – 1922. – № 68. – Ст. 901]. Предметом лесного законодательства являются лесные отношения, т.е. общественные отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, повышения их экологического и ресурсного потенциала, а также земель лесного фонда (покрытых и непокрытых лесом). Лес – это охраняемый законом природный объект, составная часть окружающей природной среды, представляющая собой совокупность естественной и искусственно созданной древесно-кустарниковой растительности, надпочвенного покрова, животных и микроорганизмов, образующая лесной биоценоз и используемая в хозяйственных, рекреационных, оздоровительных, санитарно-гигиенических, научно исследовательских и других целях [Демичев, Д.М. Экологическое право: учебник / Д.М. Демичев. – Минск : Вышэйшая школа, 2007. – С. 263]. Таким образом, использование и охрана леса одновременно означает использование и охрану земель лесного фонда.

Как установлено в статье 2 Лесного кодекса, отношения в области использования и охраны земель лесного фонда регулируются земельным законодательством Республики Беларусь, если иное не предусмотрено законодательными актами, регулирующими отношения в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. Земля и лес биологически едины. В этой связи лесной фонд как объект лесных отношений определяется через понятие лесных и нелесных земель. Определение границ участков земель лесного фонда (внутрихозяйственная организация объекта лесоустройства) осуществляется путём отграничения земель лесного фонда от иных земель. В целом же земельное и лесное законодательство характеризуются тесной взаимосвязью и одновременно различиями в предмете правового регулирования земельных и лесных отношений.

Тесная связь, взаимодействие и зависимость земельного и аграрного права в определённой мере дали основания некоторым учёным-правоведам советского периода выделить земельное право и родственные с ним горное, водное и лесное право в качестве самостоятельной группы в правовой системе семьи отраслей аграрно-правового цикла [Еренов, А.Е. Предмет и система советского земельного права / А.Е. Еренов, Н.Б. Мухитдинов, Л.В. Ильяшенко. – Алма-Ата, 1981. – С. 156–159]. Юридическая природа аграрного права и его место в системе права являются предметом научных дискуссий, по существу, с момента трансформации сельскохозяйственного права в аграрное. На этот счёт есть различные точки зрения: от полного отрицания существования аграрного права как основной отрасли права до признания его подотраслью хозяйственного либо агропромышленного права, кроме того, существует концепция комплексной специализированной отрасли права [Аграрное право: учебник / под ред. Г.Е. Быстрова, М.И. Козыря. – М. : Юрид. лит-ра, 1996. – С. 18–19]. Известные российские учёные – профессор М.И. Козырь и профессор Г.Е. Быстров – определяют аграрное право как комплексную специализированную отрасль права, которая представляет собой связанную внутренним единством органическую систему взаимосвязанных правовых норм, регулирующих аграрные (земельные, имущественные, трудовые, организационно-управленческие) общественные отношения в сфере сельскохозяйственной производственной деятельности [Быстров, Г.Е. Аграрное право как комплексная отрасль российского права / Г.Е. Быстров, М.И. Козырь // Аграрное право: учебник / под ред. Г.Е. Быстрова, М.И. Козыря. – М. : Юрид. лит-ра, 1996. – С. 21]. Из этого определения можно сделать вывод о том, что аграрное право в числе других регулирует и земельные отношения.

Не углубляясь в процесс дискуссии по данному непростому вопросу, хотелось бы заметить, что земельные отношения регулируются всё-таки земельным правом. Что касается взаимосвязей аграрного и земельного права, то эти две отрасли находятся в тесном единстве, близки по методам правового регулирования, которые применяются также в гражданском, административном и земельном праве. Аграрное право опирается одновременно как на аграрные, так и на земельные отношения как комплекс взаимосвязанных между собой различных видов общественных отношений, связанных с организацией сельскохозяйственной деятельности прежде всего на земле.

Водное законодательство регулирует отношения в области использования и охраны водных объектов. В отличие от земельного права оно имеет несколько иной предмет правового воздействия. Вместе с тем водные и земельные отношения находятся в тесной взаимосвязи. Отношения по поводу земли регулируются водным законодательством Республики Беларусь в той необходимой мере, в какой это обусловливается рациональным использованием и охраной водных объектов. В то же время земельное законодательство регулирует водные отношения в пределах, необходимых для обеспечения рационального использования и охраны земель.

Предметом правового воздействия горного законодательства являются общественные отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, пользованием и охраной недр, защитой интересов государства и граждан, а также прав пользователей недр. Недра – это охраняемый законом природный объект, составная часть окружающей среды; это часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоёмов и водотоков, которые распространяются до глубин, доступных для геологического изучения и освоения; это часть поверхности земли, если она содержит запасы полезных ископаемых. Органическая связь недр с землёй состоит в том, что они являются естественным продолжением земельной территории. В экологическом аспекте недра служат естественным фундаментом земной поверхности и естественной «кладовой» земли. Взаимосвязь земельного и горного законодательства проявляется в отношениях, связанных с предоставлением и пользованием участками недр. В этой связи законодатель в статье 2 (часть вторая) Кодекса о недрах от 14 июля 2008 г. зафиксировал, что «отношения в области охраны и использования земель, возникающие при пользовании недрами, регулируются законодательством об охране и использовании земель».