Основные проблемы в области разработки и реализации федеральных целевых программ
В настоящее время одной из целей является повышение результативности и эффективности федеральных целевых программ как инструмента решения крупных социально-экономических проблем.
Главные проблемы в этой области следующие.
Расходы федерального бюджета на реализацию ряда федеральных целевых программ не увязаны с возможностями бюджета в течение всего срока реализации программ. Некоторым государственным заказчикам федеральных целевых программ при утверждении программ удалось установить показатели их финансирования из федерального бюджета особенно с 2005-2006 годов, более чем в 2 раза превышающие его возможности. Принятые при утверждении программ объемы их финансирования из федерального бюджета оказались за пределами бюджетных возможностей. В процессе подготовки программ государственные заказчики необоснованно завышали потребность в средствах федерального бюджета, при этом значительные средства предлагалось использовать на текущую деятельность. Как показало время, на стадии формирования программ были недостаточно проработаны вопросы финансирования мероприятий программ из всех возможных источников и степень обязательности и гарантированности осуществления расходов, помимо федерального бюджета, со стороны участников программы.
Государственные заказчики при подготовке программ закладывают в показатели финансирования программных мероприятий значительные объемы средств из внебюджетных источников и средств бюджетов субъектов Российской Федерации, используя это как важный аргумент в пользу принятия программы.
Нормативное регулирование финансирования расходов на реализацию федеральных целевых программ в настоящее время не устанавливает прямые и жесткие обязательства государственного заказчика по их финансированию за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.
Обязательства федерального бюджета формируются в рамках процедур учета затрат на программу при формировании бюджетных проектировок на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу (статья 184 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 7). В статье 179 Бюджетного кодекса предусмотрена необходимость включения в федеральные целевые программы сведений о распределении объемов и источников финансирования по годам за счет всех источников. При этом, в ходе подготовки проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год необходимо увязывать расходы па реализацию федеральных целевых программ с объемами и параметрами финансирования, заложенными в перспективном финансовом плане.
Это обстоятельство допускает возможность фактического пересмотра финансовых показателей, заложенных в программах при их утверждении, что позволяет государственным заказчикам федеральных целевых программ обоснованно (или необоснованно) вносить предложения о корректировке программ и их ресурсной части. Часто это происходит уже на второй год реализации программ. Изменение параметров финансирования приводит к необходимости корректировки целей и задач, смещения сроков реализации программных мероприятий в сторону их увеличения. В конечном счете корректировка первоначальных замыслов, заложенных в утвержденных программах, приводит к разрушению целостной системы программных мероприятий, увязанных по срокам и ресурсам. В дальнейшем после таких изменений фактически выполняется не программа, а ее фрагменты.
Для исправления этого положения предлагается образовать Межведомственную комиссию при Правительстве Российской Федерации, которая рассматривала бы ход реализации каждой федеральной целевой программ на основе ежегодных докладов подготовленных госзаказчиками на предмет соответствия достигнутых показателей реализации целевых программ показателям, установленным при утверждении программ Правительством Российской Федерации.
Межведомственная комиссия на основе оценок эффективности результатов реализации целевых программ за отчетный год и влияния их на различные сферы экономики страны, представленных госзаказчиками целевых программ в том числе в ежегодных докладах, будет подготавливать заключения и направлять в Правительство Российской Федерации для принятия решений об объемах финансирования из федерального бюджета на очередной финансовый год по каждой реализуемой целевой программе, об изменении или о приостановлении ее реализации, изменении или отмене нормативных правовых актов, в соответствии с которыми реализуются целевые программы.
Итоговый документ работы Межведомственной комиссии должен представляться в Правительство Российской Федерации ежегодно до 1 мая.
Часть федеральных целевых программ не содержит конкретных программных мероприятий, сроков и оценки возможных результатов их реализации. В ряде вновь утвержденных федеральных целевых программ отсутствуют перечни конкретных инвестиционных проектов с указанием источников, объемов финансирования по годам (программы “Социальная поддержка инвалидов”, “Экология и природные ресурсы России”, Федеральная программа развития образования и ряд других).
В ряде программ отсутствуют важнейшие показатели эффективности, определенные в количественном выражении, и необходимые программные показатели по годам реализации. Государственные заказчики достаточно охотно приводят общие показатели, отражающие в целом ход финансирования и ожидаемые результаты за весь период реализации программ в ущерб конкретным показателям, отражающим ход и результаты реализации программных мероприятий и этапы реализации федеральных целевых программах. Отсутствие этих показателей обесценивает федеральную программу как целостный системный документ, направленный на достижение конкретных результатов, делает невозможным предметный и всесторонний анализ предлагаемых к реализации федеральных целевых программ, а также оценку результативности, эффективности и последующий контроль за их реализацией.
Недостаточно формализован механизм и процедуры принятия решений о разработке федеральных целевых программ. Следует повысить значимость выбора целей, для достижения которых требуется применение программно-целевых методов на федеральном уровне. Для этого необходимо не только сами программы, но и предложения о разработке новых федеральных целевых программ, а также обоснование важности программных проблем и возможности их реализации в намечаемые сроки формировать в виде концепции будущей федеральной целевой программы и после согласования ее с Минэкономразвития России, Минпромнауки России и Минфином России, принимать развернутую концепцию постановлением (распоряжением) Правительства Российской Федерации. Опыт подобной работы есть. Например, Указом Президента Российской Федерации от 17 января 1997 года № 11 была принята Концепция федеральной целевой программы “Мировой океан”.