Поняття, зміст та методи фінансової діяльності держави. Фінансова система України та її склад.
Фінансове право охоплює своїм впливом відповідне специфічне коло відносин. Ці відносини обумовлені тим, що держава для виконання своїх завдань застосовує такий економічний важіль, як фінанси, і здійснює в зв’язку з цим фінансову діяльність. Реалізація завдань, які стоять перед державою, пов’язана з необхідністю використання фінансової системи. В результаті вона здійснює діяльність по планомірному та цілеспрямованому утворенню, розподілу та використанню централізованих та децентралізованих грошових фондів, тобто фінансову діяльність.
Визначення змісту та обсягу поняття фінансової діяльності держави неможливо без усвідомлення сутності фінансів, - багатостороннього і складного явища, що характеризується притаманними йому ознаками, має певні якості і форми прояву. Фінанси являють собою особливу сферу економічних відносин. Головне призначення фінансів полягає у тому, щоб шляхом утворення грошових доходів і фондів забезпечити не тільки потреби держави і підприємств у грошових коштах, а й здійснювати контроль за витрачанням грошових ресурсів. Необхідність державних фінансів зумовлена тим, що за будь-якого типу економічних відносин основним призначенням держави є забезпечення фінансовими ресурсами тих потреб, які не можна задовольнити через ринковий механізм, тобто через попит і пропозицію, а також особисто кожним громадянином у зв’язку з відповідними об’єктивними причинами. До них слід віднести структурну перебудову економіки, боротьбу з монополізмом, захист навколишнього середовища, захист тих громадян, які з’являються на ринку як споживачі - малозабезпечені, інваліди, діти, престарілі, а також проведення фундаментальних наукових досліджень, загальну освіту, підготовку кадрів, соціальне забезпечення і страхування, охорону здоров’я тощо.
Фінанси не охоплюють усієї сфери грошових відносин. їх змістом є тільки ті відносини, за сприяння яких утворюються грошові фонди держави, її місцевих (адміністративно-територіальних) утворень, а також підприємств, установ, організацій. Отже, необхідність існування фінансів пов’язана з існуванням держави і її потребами у фінансових ресурсах. Таким чином, за своїм матеріальним змістом фінанси являють собою грошові фонди держави, її місцевих утворень, підприємств, установ та організацій, що використовуються для потреб суспільства і розвитку виробництва. Тобто це фінансові ресурси держави, які поділяються на централізовані й децентралізовані фонди грошових коштів.
Централізовані фонди коштів перебувають у розпорядженні держави як суб’єкта публічної влади (державний бюджет, Пенсійний фонд) та органів місцевої влади й місцевого самоврядування (місцеві бюджети). За рахунок зібраних до цих фондів коштів фінансуються державні та місцеві видатки, здійснюється капітальне будівництво, інвестиційна та інноваційна діяльність, утримується соціально-культурна невиробнича сфера тощо.
Децентралізовані фонди коштів створюються у межах окремих суб’єктів господарської діяльності (за рахунок власних прибутків) та певних галузей національної економіки. Їх не можуть використовувати органи державної влади для фінансування видатків держави, проте вони відіграють істотну роль на фінансовому ринку держави. Зокрема, за рахунок цих коштів здійснюється мобілізація фінансових ресурсів держави шляхом сплати податків. Вони активно обертаються у кредитно-фінансовій системі, у тому числі в банківській, і дають додаткові прибутки як власникам, так і кредитнофінансовим установам і, відповідно, державі.
Центральне місце у фінансовій системі належить публічним фінансам, які поділяються на державні та місцеві фінанси. Зазначені види фінансів можна розглядати у матеріальному та процесуальному значенні.
Державні фінансиє підсистемою фінансової системи держави, через яку здійснюється вплив держави на її економічний та соціальний розвиток. У матеріальному значенні державні фінанси являють сукупність фінансових інститутів, за допомогою яких держава здійснює свою фінансову діяльність. Для державних фінансів притаманні риси, які в своїй сукупності характеризують їх сутність:
• завжди існують стосовно грошей чи грошового еквівалента;
• зумовлені управлінською роллю держави;
• є перерозподільними відносинами у сфері сукупного суспільного продукту.
За допомогою місцевих фінансів здійснюється вплив органів місцевого самоврядування на економічний та соціальний розвиток відповідних місцевих утворень. У матеріальному значенні місцеві фінанси являють собою систему місцевих грошових фондів, призначених для виконання функцій місцевого самоврядування, а також сукупність форм та методів, за допомогою яких ці функції реалізуються. У процесуальному розумінні місцеві фінанси є економічними відносинами, що пов’язані з утворенням (формуванням), розподілом та використанням централізованих та децентралізованих фондів грошових коштів з метою виконання завдань та функцій місцевого самоврядування.
Незважаючи на відносну самостійність державних і місцевих фінансів у межах держави, публічні фінанси являють собою єдину категорію, що підтверджується унітарним устроєм держави; єдністю грошової системи, економічної, фінансової та митної політики; єдністю державної та місцевої систем управління та регулювання фінансово-кредитної системи.
Виходячи із зазначеного вище, у матеріальному значенні фінанси можна визначити як сукупність грошових фондів держави (державні фінанси), її місцевих утворень (місцеві фінанси), які використовуються для задоволення суспільних потреб і розвитку виробництва. Та такої характеристики недостатньо, оскільки сутність фінансів як економікоправової категорії більш повно розкривається не тільки з їх кількісної сторони, а й із змісту тих суспільних відносин, що виникають при функціонуванні фінансів. У процесуальному значені фінанси -це економічні грошові відносини щодо утворення (формування), розподілу і використання фондів грошових коштів держави, її місцевих утворень, а також підприємств, установ та організацій, необхідних для забезпечення розширеного відтворення та соціальних потреб, у процесі здійснення яких відбувається розподіл і перерозподіл суспільного продукту та контроль за задоволенням суспільних потреб.
Фінансова діяльність держави - це планована діяльність у сфері мобілізації, розподілу й використання централізованих та децентралізованих фондів коштів з метою виконання завдань і функцій держави.
У Конституції України (ч. 2 ст. 92) є імперативна норма, що стосується організації фінансової діяльності держави. Зокрема, виключно законами України встановлюються: Державний бюджет України і бюджетна система України; система оподаткування, податки і збори; засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків; статус національної валюти, а також статус іноземних валют на території України; порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види і типи. Такий підхід свідчить про розуміння державою визначальної ролі фінансів для виконання її завдань і функцій, які залежать від конституційного ладу та державної політики, здійснюваної уповноваженими органами державної влади.
Характеризуючи фінансову діяльність держави, доцільно згадати її діяльність з формування грошової системи країни та забезпечення нормального функціонування цієї системи. Конституція України (ст. 99) містить норму, згідно з якою грошовою одиницею України є гривня. Забезпечення її стабільності - основна функція центрального банку держави - Національного банку України.
Слід зазначити, що сьогодні в якості інструментів, що обертаються через централізовані й децентралізовані фонди, виступають не лише гроші (у готівковій та безготівковій формах), а й цінні папери (емітовані як державою, так і суб’єктами господарювання, основаними на приватній або колективній формах власності) та валютні цінності. Як валютні цінності чинне законодавство України та міжнародна практика розглядають валюту (національну або іноземну, виражену в готівковій і безготівковій формах), цінні папери (виражені в іноземній валюті, що емітовані відповідно до норм законодавства, встановленого у країні емісії цих цінних паперів), дорогоцінні метали та дорогоцінне каміння, за винятком ювелірних виробів.
Централізовані фонди держави (Державний бюджет України, місцеві бюджети, спеціалізовані фонди) внаслідок свого призначення є грошовими, оскільки здійснення видатків потребує грошових розрахунків. Разом з тим децентралізовані фонди можуть містити не лише гроші, а й інші фінансові інструменти.
Значення фінансової діяльності зумовлено наступним:
1) Фінансова діяльність є важливою й необхідною складовою частиною механізму соціального управління. Це проявляється у тому, що накопичені фінансові ресурси спрямовуються в економіку, соціальну та інші сфери з урахуванням пріоритетності заходів, що фінансуються.
2) За допомогою фінансової діяльності створюється матеріальна основа, необхідна для функціонування органів державної влади й управління, правоохоронних органів, забезпечення обороноздатності та безпеки держави.
3) Вплив на соціально-економічні процеси в державі та її місцеві утворення здійснюється не тільки у формі прямої фінансової підтримки, виділення коштів на певні програми, а й непрямими формами - це надання податкових пільг, застосування понижених процентних ставок, надання безпроцентних кредитів, відстрочок та розстрочок за податковими платежами з метою стимулювання будь-якої діяльності, що визнана державою як пріоритетна.
4) Фінансова діяльність впливає на розвиток відносин між державою та місцевими утвореннями. Важливою її стороною є розподіл фінансових ресурсів між державними та місцевими органами, що має певне значення для регулювання та координації виробництва та розвитку соціально-культурної сфери в межах як держави, так і її адміністративнотериторіальних утворень.
5) Як складова частина механізму державного регулювання та управління соціально-економічними процесами фінансова діяльність містить широкі можливості для розвитку ринкових відносин.
Для фінансової діяльності держави властиві такі організаційноправові особливості:
на відміну від інших сфер діяльності держави, вона має міжга-
лузевий характер, оскільки акумуляція, розподіл та використання фінансових ресурсів охоплює всі галузі і сфери державного управління; 
здійснення державою фінансових функцій відбувається у вигляді
діяльності як представницьких, так і виконавчих органів влади. Реалізується фінансова діяльність як державними органами, так і органами місцевого самоврядування, а в деяких випадках вона реалізується через спільну діяльність цих органів;
органів, так і органів місцевого самоврядування, але також існують питання спільного відання держави та її місцевих утворень.
Фінансова діяльність базується на відповідних принципах права, серед яких виділяють загальні, галузеві та міжгалузеві, а також принципи окремих інститутів фінансової діяльності.
Принципи фінансової діяльності держави, як основні засади здійснення фінансової діяльності, є основоположними чинниками подальшої нормотворчої та нормозастосовчої діяльності у цій сфері суспільних відносин. Важливу роль відіграють принципи права у прийнятті нових правових норм, тлумаченні правових актів, усуненні прогалин у фінансовому законодавстві, а також у формуванні адміністративної та судової практики. В юридичній літературі існують різні підходи до встановлення принципів фінансової діяльності.
Загальноправові принципи є визначальними для формування галузевих принципів. До них належать, зокрема, принцип верховенства права, принцип законності тощо. Сутність принципу законності стосовно фінансової діяльності полягає в тому, що весь процес утворення, розподілу та використання фондів грошових коштів досить докладно регламентується нормами фінансового права, дотримання яких забезпечується можливістю застосування до правопорушника засобів державного примусу.
До галузевих принципівфінансової діяльності належать:
1. Принцип публічності фінансової діяльності.Цей принцип зумовлений публічною суттю самих державних фінансів, полягає в публічному характері фінансової діяльності, пронизує її та вибудовує інші принципи.
2. Принцип гласності.У процесі здійснення фінансової діяльності передбачається доведення до суспільства, в тому числі й за допомогою засобів масової інформації, змісту проектів правових актів, звітності, результатів ревізій та перевірок фінансової діяльності окремих суб’єктів тощо.
3. Принцип плановості. Кожна сфера фінансової діяльності базується на основі фінансово-планових актів, вимоги стосовно яких закріплено у нормативних актах. Цей принцип найбільш повно реалізується у прийнятті головного державного фінансового плану - Державного бюджету України, який є підставою для інших планів - місцевих бюджетів, зведеного балансу доходів та видатків (для міністерств), балансу підприємств, кошторису (для установ та організацій).
4. Принцип розподілу функцій представницької та виконавчої влади.Цей розподіл здійснюється на підставі конституційного принципу розподілу влади взагалі (ст. 6 Конституції України).
5. Принцип пріоритетності представницьких органів влади перед виконавчими органами.Він є продовженням попереднього принципу і його зворотною стороною. Зазначені два принципи нерозривні і завжди проявляються одночасно.
6. Принцип пріоритетності публічних видатків по відношенню до доходів бюджету.Здійснення державою її функцій не може ставитись у прямо пропорційну залежність від розміру доходу державного бюджету. І тому, визначаючи в пріоритетному порядку обсяг публічних видатків, вираховуються розміри державних доходів, необхідних для фінансової рівноваги.
7. Принцип обліку та контролю.Цей принцип передбачає наявність відповідного масиву нормативних актів, що встановлюють єдину методику бухгалтерського обліку, а також здійснення спеціально уповноваженими на це державними органами контролю за утворенням, розподілом та використанням фінансових ресурсів.
До інших принципів фінансової діяльності держави належать принцип єдності фінансової діяльності і грошової системи держави, принцип міжгалузевого характеру фінансової діяльності держави, принцип самостійності у встановлених чинним законодавством межах фінансової діяльності органів місцевого самоврядування, принцип соціальної спрямованості фінансової діяльності держави, принцип фінансової безпеки держави тощо. Спираючись на зазначені принципи, держава надає фінансовій діяльності відповідних правових форм і за допомогою правових норм наповнює її правовим змістом.
Базуючись на вищезазначених принципах, держава реалізує розподільчу, перерозподільну та контрольну функції фінансів. Це виражається переважно через методи фінансової діяльності. Методи, тобто способи здійснення фінансової діяльності держави, поділяють на три основні групи, що пов’язано з роллю та призначенням державних фінансів: 1) методи мобілізації фондів коштів; 2) методи розподілу фондів коштів; 3) методи використання фондів коштів.
Мобілізація- це комплекс заходів, які здійснюються у державі з метою планомірного формування фондів коштів. Збирання коштів здійснюється за допомогою обов’язкового та добровільного методів мобілізації. Обов’язковий метод являє собою, по суті, справляння податків, зборів та інших обов’язкових платежів, за рахунок яких і формуються переважно доходна частина бюджетної системи країни та цільові фонди коштів. Держава на рівні закону встановлює вид обов’язкового платежу, розмір, ставки, об’єкт та платників, порядок справляння. Метод обов’язкових відрахувань застосовується і при проведенні обов’язкового державного страхування. Добровільний метод мобілізації передбачає відсутність імперативу з боку держави при здійсненні платежів і реалізується у вигляді грошово-речових лотерей, благодійних допомог, пожертвувань, дарунків, траншів тощо. До добровільного методу мобілізації слід віднести й позики, що здійснюються державою та органами місцевого самоврядування шляхом емісії державних або муніципальних цінних паперів з метою покриття дефіциту бюджету або виконання певних цільових програм.
Розподіл коштів є також одним важливих напрямів фінансової діяльності держави. Саме під час розподілу коштів чіткіше простежуються пріоритети державної політики та її співвідношення із функціями держави, в тому числі закріпленими у законодавстві (в першу чергу в Конституції України). На цьому етапі дістає своє відображення перерозподільча функція фінансів. До основних методів розподілу коштів належать фінансування й кредитування. Фінансування - це безповоротний, безоплатний, цільовий відпуск коштів, що здійснюється на підставі затверджених фінансових планів з відповідного централізованого фонду коштів; кредитування - виділення коштів на певний термін на засадах оплатності та поворотності з додержанням цільового призначення. Ці методи у свою чергу поділяються на кілька підвидів залежно від об’єкта та суб’єктів, які беруть участь у відносинах з розподілу фінансових ресурсів, що перебувають у фондах коштів. Зокрема, бюджетні установи можуть отримувати кошти як на умовах фінансування, так і кредитування.
До методів використання фінансових ресурсів відносять плановість, цільовий характер використання коштів, ефективність та економію, науковометодологічний підхід у визначенні обсягів видатків, використання коштів у межах встановлених лімітів та інші методи. Видатки здійснюються за економічним призначенням (залежно від тих сфер та економічних операцій, куди спрямовуються кошти) та за функціональним призначенням (залежно від напрямів спрямування коштів на виконання функцій держави, АРК, органів місцевого самоврядування тощо).
Перелічені методи фінансової діяльності є основними, але не вичерпними. Так, на всіх етапах фінансової діяльності застосовується метод фінансового контролю. Його призначення є досить важливим, оскільки фінансові ресурси завжди обмежені, їх мобілізація й витрачання регламентуються спеціальними правовими нормами. фінансовий контроль є постійним і всебічним, оскільки фактично охоплює всі аспекти діяльності держави, юридичних та фізичних осіб.
Фінанси як цілісна економічна категорія мають свою структуру, що складається із взаємопов’язаних інститутів, кожен з яких має власні особливості. Фінансовий інститут - це група однорідних економічних відносин, врегульованих фінансово-правовими нормами, які взаємопов’язані за формами та методами акумуляції або розподілу грошових коштів.
Сукупність фінансових інститутів, що входять до складу фінансів в їх взаємному зв’язку, утворює фінансову систему держави.
Під фінансовою системою держави також розуміють:
• сукупність фінансових інститутів, кожний з яких сприяє утворенню та використанню відповідних грошових фондів;
• сукупність державних органів та установ, які здійснюють у межах своєї компетенції фінансову діяльність;
• систему форм і методів утворення, розподілу і використання фондів грошових коштів держави, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, галузей народного господарства.
На думку О.П. Орлюк, фінансова система держави - це сукупність фінансових інститутів, кожний з яких сприяє утворенню і використанню відповідних централізованих та децентралізованих фондів коштів для здійснення фінансової діяльності держави, тобто діяльності з приводу утворення, розподілу та використання централізованих та децентралізованих фондів коштів для виконання завдань і функцій держави та органів місцевого самоврядування.
На нашу думку, заслуговує на увагу і підтримку підхід М.П. Кучерявенка щодо визначення елементів фінансової системи держави. Автор вважає, що зазначена система включає:
• бюджетну систему України, яка складається з Державного бюджету і місцевих бюджетів. Відповідно до ст. 5 Бюджетного кодексу України місцевими бюджетами визнаються бюджет Автономної республіки Крим, обласні, районні бюджети, бюджети районів у містах та бюджети місцевого самоврядування (бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань);
• кредитну систему, що включає як державне, так і банківське кредитування. Але якщо державне кредитування є безумовною сферою публічного регулювання, то банківське кредитування досить специфічно входить до фінансової системи. Фінансово-правовий аспект банківського кредитування стосується тільки тих відносин, які охоплюють і регулюють рух державних грошових коштів, не включаючи цивільно-правові аспекти банківського кредитування;
• обов’язкове державне страхування, яке пов’язане з розподілом і перерозподілом частини сукупного суспільного продукту, спрямованого на виплату пенсій та інших обов’язкових виплат. Державне страхування виступає як форма утворення і використання цільових грошових фондів, що призначені для соціальних, відновлювальних, попереджувальних та інших цілей;
• фінанси підприємств,установ та організацій як відокремлені грошові фонди, що пов’язані з формуванням, розподілом і використанням грошових фондів підприємств. Ці фінанси становлять основу децентралізованих фінансів і як елемент фінансової системи мають певні особливості. Так, безумовно, фінанси державних підприємств є складовою фінансової системи держави і характеризуються публічним змістом і регулюванням, а фінанси недержавних підприємств входять до складу фінансової системи держави в тій частині, в якій вони пов’язані з реалізацією імперативних обов’язків щодо формування державних та місцевих грошових фондів.
Зазначені інститути фінансової системи існують як на державному, так і на місцевому рівнях. Всі вони мають властивості, що притаманні фінансам як економічній категорії, але в силу своїх особливостей по-різному впливають на соціально-економічні процеси, одночасно взаємодіючи між собою. Природно, що фінансову систему України не можна обмежувати зазначеними вище елементами, однак саме вони є предметом дослідження фінансового права. Окреме місце в цій системі посідають органи, що здійснюють управління фінансовою діяльністю держави.